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庾來順：廣東省城市更新制度建設(shè)對比研究 原創(chuàng) 庾來順 清華同衡規(guī)劃播報導(dǎo)

讀

在2021中國國際城市建設(shè)博覽會系列活動之城市更新論壇暨清華同衡城市更新學(xué)術(shù)專場中，廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會秘書長庾來順做了題為《廣東省城市更新制度建設(shè)對比研究》的主旨報告。本文根據(jù)演講實錄整理。

感謝中國建筑文化中心、清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院和清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院的邀請，參加這次城市更新論壇和專題學(xué)術(shù)活動。我代表廣東省“三舊”改造協(xié)會對活動的成功舉辦表示熱烈祝賀，同時也非常感謝大家對廣東省“三舊”改造的關(guān)注。

廣東省“三舊”改造走過了12年個年頭，但是在廣東省級層面還沒有真正的城市更新政策，我們要想了解廣東的城市更新，主要還是了解廣東的“三舊”改造情況。我今天主要匯報的是廣東省“三舊”改造的情況。

我作為廣東省“三舊”改造的一個參與者、見證者，對這個過程和工作有一些初步的了解，今天跟大家分享一下我們的工作情況和主要的政策制度建設(shè)情況。

我今天主要講四個方面的問題：1、廣東“三舊”改造與當(dāng)前國家城市更新行動

2、廣東省“三舊”改造主要政策法規(guī)

3、珠三角主要城市政策法規(guī)特征分析

4、廣東“三舊”改造的歷史性貢獻與不足

01

廣東“三舊”改造與當(dāng)前國家城市更新行動什么叫廣東的“三舊”改造，與國家的城市更新行動是一個什么樣的關(guān)系。大家都非常關(guān)注廣東的“三舊”改造，因為我們是先行先試的。所謂的“三舊”改造，就是指舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的改造。我所在的協(xié)會叫“舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造協(xié)會”，為什么沒有簡稱“三舊”改造協(xié)會呢？主要是因為我們國家經(jīng)歷的文革時期，“三舊”好像帶有文革的色彩，所以沒有簡稱。現(xiàn)在我們的管理辦法也是這樣的，叫《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，也沒有簡稱。

“三舊”改造已經(jīng)是家喻戶曉的話題了。早在2005-2007年，佛山就開始了這方面的探索。政策是源于當(dāng)時國土資源部的節(jié)約集約用地。剛才視頻里，溫總理也提出，要把廣東作為國家節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)。2008年“三舊”改造首次寫入廣東省政府文件，要早于“城市更新”概念的提出。作為一項試點政策，可以說，“三舊”改造就是廣東的城市更新行動，“三舊”改造政策就是廣東的城市更新政策。但不能反過來說。目前從省級層面上，還沒有真正出臺城市更新方面的政策。

我認為，廣東的“三舊”改造是國家的城市更新行動在廣東的成功實踐，為國家實施城市更新行動提供了示范樣本和廣東經(jīng)驗。國家城市更新行動戰(zhàn)略的提出，是對廣東“三舊”改造探索治理經(jīng)驗的鼓舞，也是對“三舊”改造政策的肯定?！叭f”改造現(xiàn)在也是跟國家的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的。前段時間住建部出臺了反對大拆大建的政策，我們的理解是，這是對廣東“三舊”改造的糾偏和糾錯，也是給我們樹立了改造的一種底線。

（一）“三舊”改造是廣東蹚出來的、倒逼出來的，是對歷史機遇的把握廣東為什么走到“三舊”改造這條路上去？我認為，廣東的“三舊”改造是完全符合廣東城市建設(shè)、城市發(fā)展的歷程，與廣東的實際相符合的。我們“三舊”改造協(xié)會成立的時候，搞了一次項目推介會，當(dāng)時分管我們的副省長也提出來，在廣東，“三舊”改造與城市更新同義，這也是省領(lǐng)導(dǎo)對城市更新的認識。

我認為，廣東的“三舊”改造是先行先試，蹚出來的一條路，也是形勢倒逼出來的，是對歷史機遇的一種把握。

在廣東，尤其是在珠三角，現(xiàn)在土地開發(fā)的強度已經(jīng)非常高了。深圳、東莞接近50%，廣州也接近30%。在改革開放的初期，產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)業(yè)也比較低端，結(jié)構(gòu)落后，產(chǎn)業(yè)的形態(tài)也是比較亂的。而且當(dāng)時規(guī)劃、管控也是缺失的，管理制度不完善，導(dǎo)致了大量的建設(shè)不符合規(guī)范。另外，城市更新需要大量的資金，每一個項目的體量非常大，政府的財力是無以為繼的，所以需要社會資本積極參與。同時，城市更新也是廣東對歷史機遇的把握。2008年，廣東省與原國土資源部簽訂了一個節(jié)約集約用地試點示范省的協(xié)議，明確把“三舊”改造作為這次示范省建設(shè)的一個重要內(nèi)容。當(dāng)年省委省政府也提出了廣東“雙轉(zhuǎn)移（產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、勞動力轉(zhuǎn)移）”的政策，也聚焦到“三舊”改造上。

所以說，廣東的“三舊”改造是契合了這種歷史機遇，得到了迅速的發(fā)展。

（二）十二年舊改的巨大成就從2008年到現(xiàn)在，超過12個年頭，廣東的“三舊”改造取得巨大的成就。有六個方面的成就：節(jié)約土地，提高了效益；推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；拉動投資，促進內(nèi)循環(huán)；改善人居環(huán)境，推進宜居城鄉(xiāng)建設(shè)；傳承歷史文脈，強化城市文化品牌；夯實基層治理，提高人民群眾幸福感。

1、節(jié)約土地，提高效益。截至2021年9月，實施改造95.16萬畝，完成改造57.6萬畝，實現(xiàn)節(jié)約土地23.3萬畝，節(jié)地率達40.42%。

單位建設(shè)用地產(chǎn)出從2008年底的13.7萬元/畝/年，增加到2017年底的28.9萬元/畝/年，增長了110.9%。

2、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。共完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目5022個，約占改造項目總數(shù)的六成。其中，屬于淘汰、轉(zhuǎn)移“兩高一資”項目499個，引進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目491個，投資超億元項目1720個。

3、拉動投資、促進內(nèi)循環(huán)廣東累計投入改造資金2.03萬億元（其中吸引社會投資1.78萬億元，約占改造總投資額的88%）。

4、改善人居環(huán)境，推進宜居城鄉(xiāng)建設(shè)建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目提供用地6.5萬畝。新增公共綠地9531畝。建設(shè)各類保障性住房共計5.14萬套。

5、傳承歷史文脈，強化城市文化品牌廣東通過“三舊”改造保護與修繕傳統(tǒng)人文歷史建筑782.06萬平方米。2018年習(xí)總書記親臨視察廣州永慶坊，提出讓城市留住記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁的工作要求。

6、夯實基層治理，提高人民群眾幸福感。全省完成的舊村莊改造面積達21萬多畝，改造后村集體收入增加79億元，約為改造前的3.4倍，就業(yè)人口增加了559萬人，約為改造前的2.1倍。

02

廣東省“三舊”改造主要政策法規(guī)我在這里簡單做一個介紹。廣東從2008年開始試點，到全面推開，廣東省出臺“三舊改造政策多達1600多條，總量居全國第一，比全國其他省份的總和還多。從市、區(qū)，甚至有的街道、鎮(zhèn)里面都出臺了相關(guān)的政策。

（一）省級“三舊”改造主要政策文件省一級主要有幾個政策，主要是把原來的經(jīng)驗做法給固定下來。今年3月1日新實施了《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，整個管理辦法共7章37條，分為總則、規(guī)劃管理、用地管理、收益分配、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。

這里我具體就不多說了，大家可以簡單看一下。

03

珠三角主要城市政策法規(guī)特征分析

這里主要列出了四個城市：廣州、深圳，佛山、東莞。從規(guī)劃、項目管理等方面做了一個對比分析。

（一）廣州市城市更新政策特征

主要體現(xiàn)在提下幾個方面：

1、劃定更新片區(qū)，以片區(qū)策劃方案承接上層規(guī)劃。

2、政府主導(dǎo)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。

3、與成本掛鉤的容積率計算與低價優(yōu)惠。

4、嚴(yán)格的舊村改造成本核算。

5、注重產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入。

6、土地整備促連片改造。

7、微改造促進老城區(qū)煥發(fā)新活力。

（二）深圳市城市更新政策特征

全國首部城市更新地方法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》已于今年3月1日正式施行，特點主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、城市更新規(guī)劃與計劃體系。

2、分區(qū)分類有效管控。

3、明確工業(yè)用地規(guī)模，保障產(chǎn)業(yè)空間。

4、明確容積率和地價計算體系。

拆除重建類城市更新項目修正系數(shù)計算表（右）

5、強調(diào)公益性移交。

6、“個別征收”破解征拆難題。

（三）佛山市城市更新政策特征

最早探索“三舊”改造的城市，主要特點如下：

1、以“單元計劃、單元規(guī)劃”為核心的城市更新規(guī)劃體系。

2、以片區(qū)市場評估為基礎(chǔ)，按容積率分段計收地價。

3、劃定城市棕線，大力推進村級工業(yè)園改造。

4、簡化審批程序，提高審批效率。

（四）東莞市城市更新政策特征

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建以更新單元為核心的規(guī)劃體系。

2、實行分區(qū)分類控制。

3、劃定工業(yè)保護線，大力推進工改項目產(chǎn)業(yè)升級。

4、實行“1+N”總體實施方案和容缺審批制度。

5、建立“前期服務(wù)上+單一主體掛牌招商”制度。熱那亞分析預(yù)測

6、建立更新區(qū)片市場評估價計收體系。

（五）省市城市更新政策法規(guī)對比分析

從各個地方城市更新的政策比較分析，省一級的政策可以說是原則性的，解決能不能干的問題，市、縣（區(qū)）的政策是操作層面的，解決怎么干的問題。各地市政策的差異性還是比較大的，政策變化比較快，有些政策是依領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變。

目前的政策還主要是靠自然資源部門出臺政策，稅務(wù)、財政也提出一些政策，其它部門配套政策還是非常有限。

04

廣東“三舊”改造對城市更新行動的歷史性貢獻與不足之處

從探索到實踐，從試點到推廣，從地方經(jīng)驗到國家政策，廣東省“三舊”改造作為一項新生事物，迄今已走在全國前列，成為廣東省高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略抓手。

（一）對城市更新行動的歷史性貢獻

1、找到應(yīng)遵循的原則。

政府引導(dǎo)、市場運作、尊重歷史、分類篩選、統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享。

2、區(qū)分了基本類型、模式，并取得經(jīng)驗。

三種基本類型

包括全面改造、微改造、混合改造。

多種模式

?根據(jù)改造方式劃分：舊村莊改造；舊廠房改造；舊城鎮(zhèn)改造。

?根據(jù)改造價值取向劃分：節(jié)約集約土地資源為導(dǎo)向的改造；提升土地利用價?值為導(dǎo)向的改造；保障民生為導(dǎo)向的改造。

?根據(jù)改造主體劃分：政府主導(dǎo)型；政府和市場合作型；市場主導(dǎo)型。

六大經(jīng)驗

?規(guī)劃先行，合理配置城市空間資源。

?政府整合多方資源參與改造。

?政府讓渡增值收益，調(diào)動市場和社會的積極性。

?明確各級政府責(zé)任，設(shè)置城市更新管理機構(gòu)。

?發(fā)布配套措施，統(tǒng)籌推進改造實施。

?注重產(chǎn)業(yè)提升項目的產(chǎn)業(yè)策劃及運營管理。

3、探索出了行之有效的管理方法。

建立規(guī)劃管理制度

建立收益分配機制

加強項目實施管理

明確違法行為的法律責(zé)任

（二）存在不足

1

微改造的財務(wù)支撐有限，操作程序有待理順。

2

舊城改造利益提升有限，企業(yè)運營困難。

3

舊城改造保護與利用之間存在矛盾。

4

城中村改造過程存在信息不對稱和規(guī)則不明確。

5

“釘子戶”導(dǎo)致項目擱淺，集體利益受損。

6

外來租戶利益保障以及新市民住房需求問題。

由于時間有限，今天就分享這些。歡迎大家有機會到廣東“三舊”改造協(xié)會交流指導(dǎo)，我們愿意繼續(xù)跟大家分享。謝謝大家！

* 注：本文內(nèi)容根據(jù)現(xiàn)場發(fā)言整理，已經(jīng)本人審閱（圖片來自專家演講PPT）

原標(biāo)題：《庾來順：廣東省城市更新制度建設(shè)對比研究》

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